Flüchtlingspolitik in Tunesien

Europäische Festung in Nordafrika

Um Terrorismus abzuwehren baut die EU für Tunesien Grenzanlagen. Das Land sträubt sich aber, zum Auffanglager für Transitmigranten zu werden.

Ein ghanaischer Flüchtling an der libysch-tunesischen Grenze im Jahr 2011 Foto: dpa

Natürlich sei die Grenze nach Libyen offen. Oder zumindest durchlässig. Das wurde während der Recherche in Tunesien noch im Frühjahr 2015 sowohl von Seiten der Politik als auch von zivilgesellschaftlichen Gruppen immer wieder versichert. An den offiziellen Grenzübergängen gäbe es Kontrollen, aber wenn man sich auskenne oder das nötige Geld parat habe, könne man die größtenteils quer durch die Wüste verlaufende Landesgrenze relativ einfach überqueren, wurde erklärt.

Die Politik der „offenen Tür“ galt unter den nordafrikanischen Nachbarstaaten als eine Errungenschaft des „Arabischen Frühlings“. Niemand wolle und könne den alltäglichen Grenzverkehr im Süden Tunesiens unterbinden. Denn das würde der ohnehin schon armen lokalen Bevölkerung die Existenzgrundlage entziehen.

Laut Aussagen von Mitarbeitern internationaler Organisationen wurde an den kontrollierten Grenzübergängen unter der Hand in etwa 100 Dollar für die Weiterfahrt nach Libyen verlangt. Syrer nutzten den Weg durch den Süden Tunesiens auf ihrer Flucht nach Europa. Die Route durch die Türkei, von dort mit dem Flugzeug nach Algerien über die Grenze nach Tunesien und weiter nach Libyen, auf der Suche nach einem Boot, das sie über das Mittelmeer bringen würde, galt Anfang 2015 als kostengünstige und risikoärmere Alternative zur sogenannten Balkanroute durch Osteuropa.

Nach dem Anschlag auf das Bardo-Museum in der tunesischen Hauptstadt Ende März 2015 änderte sich die Stimmung im Land schlagartig. Nach der Revolution 2011 zeigten sich die Vertreter der verschiedenen tunesischen Übergangsregierungen zunächst auffallend zurückhaltend gegenüber den europäischen Bestrebungen, Tunesien stärker in die Ausweitung ihrer Grenz- und Migrationskontrollen einzubeziehen. In der erstarkenden tunesischen Zivilgesellschaft war die Hoffnung auf eine demokratische, an den Menschenrechten orientierte Migrations- und Flüchtlingspolitik spürbar. Diese Bemühungen wurden im Frühjahre 2015 quasi über Nacht wieder nationalen Sicherheitsinteressen untergeordnet. Die Grenze zu Libyen wurde aus Furcht vor dem Eindringen weiterer Terroristen geschlossen. Die Attentate auf Touristen am Strand von Sousse im darauffolgenden Sommer bekräftigten die abrupte Rückkehr zur repressiven Ausgestaltung der tunesischen Grenz- und Migrationspolitik noch.

Der Diktator als Grenzschützer

Die EU und ihre Mitgliedsstaaten unterstützen das sicherheitsorientierte Comeback Tunesiens tatkräftig: Das Land solle als letzter verbleibender demokratischer Hoffnungsträger der Region vor dem drohenden Chaos der Nachbarstaaten bewahrt werden und in seinem Bestreben nach Demokratie und freier Marktwirtschaft nach westlichem Vorbild unterstützt werden. Als sicheres Transitland auf der zentralen Mittelmeerroute wird ihm zudem eine Schlüsselrolle in der Restabilisierung des europäischen Grenzregimes zugedacht.

Ein Rückblick: Als europäische Staaten in den 1990er Jahren begannen, ihre Außengrenzen gemeinsam zu sichern, spielte die Kooperation mit Tunesien nur eine untergeordnete Rolle. Denn Italien pflegte bereits gute Beziehungen zum damaligen Diktator Ben Ali und band Tunesien durch ein bilaterales Kooperationsabkommen effektiv in das expandierende europäische Abschottungsregime ein. Auf europäischen Druck hin, verbot und kriminalisierte das autoritäre Regime „irreguläre Migration“ seit 2004 per Gesetz, kontrollierte seine Seegrenzen und sorgte so effektiv für die vorverlagerte Migrationskontrolle im europäischen Sinne.

Vor „dramatischer“ Migration aus Afrika warnt die deutsche Regierung, von einem „Marshallplan“ ist die Rede. Doch die Milliardensummen, die Europa in Afrika ausgeben will, dienen nicht nur dem Kampf gegen Armut. Erklärtes Ziel der neuen EU-Afrikapolitik ist es, Flüchtlinge und Migranten schon tief im Innern des Kontintents aufzuhalten. Die taz berichtet seit Mitte November in einem Rechercheschwerpunkt darüber, zu finden unter taz.de/migcontrol.

Die Recherche wurde gefördert von Fleiß und Mut e. V. (cja)

Erst mit dem Sturz von Präsident Ben Ali wurde Tunesien daher zu einem grenz- und migrationspolitischen „Problem“ für Europa. Ein historisch kurzer Moment reduzierter und unorganisierter Grenzüberwachung während der Aufstände Anfang 2011 reichte aus, damit etwa 25.000 Migranten nach Italien übersetzen konnten. Als der Krieg in Libyen ausbrach und Tausende vor Gewalt und Instabilität zunächst ins Nachbarland Tunesien und dann weiter nach Europa flohen, verdoppelten sich die Ankünfte in Italien beinahe. Dazu kam die große Fluchtbewegung auf der Balkanroute. In Reaktion auf diese in Europa sogenannte Migrationskrise verhängte Italien kurzfristig den Notstand, Frankreich und Dänemark setzten das Schengenabkommen außer Kraft und schlossen ihre nationalen Grenzen.

Geld gegen Rückführung

Einig waren sich die europäischen Staaten darin, dass dieses Ausmaß an unregulierter Migration nach Europa zukünftig unbedingt zu verhindern sei. Trotz vielfach bekundeter humanitärer Betroffenheit und Beifall für den demokratischen Umschwung, bot die EU jedoch keine nennenswert neuen Antworten auf die migrationspolitischen Herausforderungen des „Arabischen Frühlings“. Im Wesentlichen drängte sie die tunesische Übergangsregierung, vor der Revolution bestehende Kooperationen in Sachen Rücknahme und Grenzsicherung wiederaufzunehmen, um so das kurzzeitig brüchige Grenzregime im Mittelmeer zu stabilisieren.

Die EU bot Tunesien dafür zunächst vor allem Geld. Laut EU haben sich die Zahlungen an Tunesien seit 2011 somit insgesamt verdoppelt. Sie belaufen sich bis 2016 auf insgesamt 3,5 Mrd. Euro. Die zahlreichen bi- und multilateralen Abkommen, „Partnerschaften“ und „Dialoge“, die in dieser Zeit mit Tunesien abgeschlossen wurden, setzen vor allem auf sogenannte positive Anreize. Mehr europäische Entwicklungs- und Demokratiefördergelder sollen Tunesien dazu bewegen mehr „irreguläre Migranten“ aus Europa zurückzunehmen und sie zukünftig von ihrer Fahrt über das Mittelmeer abzuhalten.

In Form zivil-militärischer Kooperationen, verstärkte die EU auf italienischen Wunsch außerdem selbst den Grenzschutz im zentralen Mittelmeer. Im Rahmen der Operation „Hermes“ versucht die europäische Grenzschutzagentur Frontex dort seit 2011 irreguläre Grenzübertritte aufzuspüren und zu verhindern 2015 wurde ihr Mandat im Rahmen der Operation FrontexPlus erweitert. Während es bis heute kein offizielles Abkommen zwischen Frontex und dem tunesischen Staat gibt, welches die operative Zusammenarbeit formalisieren und die „Rettung“ von Migranten nach Tunesien legitimieren würde, kommt es in der Praxis immer wieder zu direkten Rückführungen, indem Frontex die Geflüchteten auf See dem tunesischen Militär übergibt.

Ginge es nach Deutschland, soll diese bislang informelle Praxis zukünftig zum offiziellen Prozedere des europäischen Grenzmanagements im Mittelmeer werden. Das deutsche Engagement im tunesischen Sicherheitsbereich reicht bereits bis ins Jahr 2004 zurück. Im Namen der „Terrorbekämpfung“ wurde es 2015 mit Ausbildungshilfen, technischem Equipment, einem Verbindungsbüro der deutschen Polizei in Tunis und 100 Mio. Euro bekräftigt und auf die Sicherung der Landgrenze zu Libyen fokussiert. 2016 folgten weitere Ausbildungsmissionen, die Lieferung von Schnellbooten, einem Dokumentenprüflabor, sowie teils militärische Ausrüstungsgeräte zur Grenzsicherung, größtenteils produziert von Airbus. Aus deutscher Sicht, sollen jedoch nicht nur Terroristen, sondern auch Flüchtlinge und Migranten von den gesponserten Grenzschutzmaßnahmen aufgehalten werden.

Zögerliche Umsetzung

Auch die EU weitet ihr Engagement für mehr Grenzsicherheit in Nordafrika im Namen der „Bekämpfung des internationalen Terrorismus“ seit 2015 aus. Mit Unterstützung der Internationalen Organisation für Migration (IOM) sowie dem UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) und dem Internationalen Zentrum für Migrationspolitikentwicklung (ICMPD) versucht sie, die gescheiterte Mission zur Unterstützung des libyschen Grenzschutzes (EUBAM Libyen) nach Tunesien zu verlagern. Im Rahmen von EUBAM Tunesien sollen in drei Jahren 23 Millionen Euro für die Reform des tunesischen Sicherheitssektors bereitgestellt werden. Über die Hälfte des Geldes ist für den Ausbau der Grenzsicherung u.a. in Form von drei sogenannten Lagezentren an der Grenze zu Algerien bzw. Libyen vorgesehen.

Tunesien nimmt das europäische Geld zwar dankend an, bleibt in der Umsetzung seiner Kooperationsversprechen im Bereich der Migrationskontrolle bislang aber zögerlich. Nach der Revolution 2011 waren die Vertreter der verschiedenen Übergangsregierungen nicht länger gewillt, weiterhin den „Türsteher“ Europas zu spielen. Sie zögerten insbesondere, den von der EU forcierten sicherheitsorientierten Ansatz auch gegen den Willen einer zunehmend selbstbewussten und organisierten Zivilgesellschaft umzusetzen. So lehnt es Tunesien bis heute ab, zum offiziellen Hauptaufnahmeland für die von der EU-Grenzschutzagentur Frontex und den europäischen Mitgliedstaaten im Mittelmeer „geretteten“ Migranten zu werden. Auch die Anzahl der auf Grund von bilateralen Vereinbarungen tatsächlich aus Europa zurückgeführten Migranten ist überschaubar.

Was die Implementierung eines funktionierenden Asylsystems angeht, welches mit Unterstützung des UNHCR seit 2012 erarbeitet werden soll, herrscht Skepsis und Uneinigkeit. Viele befürchten, dies könnte die EU ermutigen, Flüchtlinge und Migranten zukünftig nicht nur dorthin zurückzuführen, sondern grundsätzlich dort aufzufangen. Vorschläge für sogenannte Auffanglager, in denen Flüchtlinge in Nordafrika Asyl beantragen und ggf. auf ihre Umsiedlung nach Europa warten sollen, gibt es in Europa immer wieder. Der prominenteste geht auf eine deutsch-britische Initiative im Jahr 2004 zurück. Dieser sogenannte Blair-Schily-Plan wurde in den folgenden Jahren immer mal wieder aus der Schublade geholt, fand auf Grund menschenrechtlicher und asylpolitischer Bedenken aber nie eine Mehrheit in der EU. Wie sich solche Bedenken innerhalb der EU verändert haben, zeigt der Abschluss des Türkei Abkommens im März 2016, in dem die Türkei für die Rücknahme und „temporärere Schutzgewährung“ von syrischen Flüchtlingen mit 6 Mrd. Euro und der Aussicht auf Visaerleichterungen für ihre eigenen Staatsbürger entlohnt werden soll.

Abschiebung in die Wüste

So weit ist es in Tunesien noch nicht. Denn solange es in Tunesien kein funktionierendes Asylsystem gibt, haben dorthin „gerettete“ Menschen auf der Flucht, kaum eine Chance, ihr Recht auf Asyl geltend zu machen und angemessenen Schutz zu bekommen. Laut eines Berichts des Sondergesandten der UN im Jahre 2013 können irreguläre Grenzübertritte und der Aufenthalt in Tunesien weiterhin mit Haft bestraft werden. Nach der Revolution wurde diese Praxis zwar zunächst ausgesetzt, das entsprechende Gesetzt von 2004 aber nie abgeschafft.

In Bezug auf Migranten, die nach Tunesien gerettet oder zurückgeführt werden, kommt es in willkürlicher Weise bis heute immer wieder zum Einsatz. Die Betroffenen werden dann in einem der sogenannten Aufnahmezentren inhaftiert. Dort sind auch meist aus Subsahara-Afrika stammende Migranten, die ohne gültige Papiere in Tunesien aufgegriffen werden, eingesperrt. Für ihre Abschiebung fehlt dem tunesischen Staat jedoch das Geld. Stattdessen erhebt er für den Zeitraum des irregulären Aufenthalts im Land ein Strafgeld, welches zusätzlich zu dem eigenen Flugticket von den Migranten selbst beglichen werden muss, um sich quasi aus der Haft „freizukaufen“ und „selbst abzuschieben“. Können die Migranten oder ihre Familien die schnell wachsende Summen nicht zahlen, droht ihnen die unangekündigte Abschiebung in die Wüste – früher nach Libyen, heute vermehrt nach Algerien.

Der tunesische Staat verdient an der irregulären, prekären Präsenz von Migranten im Land und scheint es nicht eilig zu haben, die gesetzliche Grundlage dieser willkürlichen, intransparenten Praktiken zu ändern. Während eines Aufenthalts in Tunesien im Frühjahr 2015 war zu beobachten, wie „irreguläre“ Migranten aus den Großstädten im Norden durch Verhaftungen, Inhaftierungen und Abschiebungen aus der Nähe der Küste und dem Blickfeld der internationalen Öffentlichkeit vertrieben werden. Tunesien hält seine Seegrenzen dicht, ein Problem mit Migration gäbe es nicht, lautete die Botschaft an Europa. Im Süden ließ der tunesische Staat seine Landgrenzen dagegen durchlässig und Migranten in ihrer Mobilität weitestgehend gewähren. Wissend, dass ihre einzige Perspektive der Weg über Libyen und das Mittelmeer nach Europa ist, erhoffte man sich, das „Problem“ so irgendwann loszuwerden. Die Umsetzung von der EU geförderter Maßnahmen bedurfte es dafür nicht, nur ein selektives Wegschauen.

Tunesien wird zum sicheren Drittstaat

Das tunesische Interesse an Migrations- und Grenzkontrolle änderte sich jedoch grundlegend im Zuge der Terroranschläge 2015. Als bekannt wurde, dass die Attentäter aus Libyen stammen bzw. dort ausgebildet wurden, schloss Tunesien umgehend seine Grenze zum Nachbarstaat. Mit finanzieller Unterstützung aus Deutschland und den USA begann die tunesische Regierung im Herbst 2015 sogar mit dem Bau einer 168 km langen und 2 m hohen „Sperranlage“ entlang der libyschen Grenze. Ob diese zukünftig, wie von Deutschland und der EU erwartet, auch zur Abwehr von Flüchtlingen und Migranten auf dem Weg nach Europa eingesetzt wird, bleibt abzuwarten.

In Reaktion auf die von der EU sogenannte Flüchtlingskrise 2015 haben ihre Mitgliedsstaaten sich auf neue Initiativen geeinigt, mit deren Hilfe Migrations- und Grenzkontrollen immer weiter auf dem afrikanischen Kontinent ausgeweitet werden sollen. Um die Kooperation mit sogenannten Drittstaaten zu stärken, sollen dabei nicht länger nur „positive Anreize“ bereitgestellt werden, sondern auch „negative Sanktionen“ zum Einsatz kommen, wenn ein Land nicht kooperiert.

Wie aus dem „Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern“ hervorgeht, verfolgt die EU damit erstens das Ziel Bedingungen zu schaffen, um „Migranten und Flüchtlingen einen Verbleib nahe an ihrem Heimatort zu ermöglichen und sie davon abzuhalten auf gefährlichem Weg nach Europa zu gelangen“. Mit dem „Schutz- und Entwicklungsprogramm für Nordafrika“ hat sie dafür bereits ein neues Finanzierungsinstrument geschaffen. Es soll die IOM mit 10 Mio. Euro ausstatten, um in Nordafrika Kapazitäten im Bereich Asyl aufzubauen und Migranten dort zukünftig besseren Schutz zu gewähren. Das Ziel aktueller EU Politik gegenüber Tunesien ist damit nichts weniger, als das Land zu einem „sicheren“ Aufenthalts- und Rückführungsort für Migranten auf dem Weg nach Europa zu machen.

Negative Anreize

Zweitens möchte die EU durch schnelle, reibungslose Rückführungen Migranten vor der Überfahrt nach Europa abschrecken. Auch für dieses Vorhaben umwirbt sie Tunesien kräftig. Im Oktober überraschte sie mit der Nachricht, die seit 2011 eher zögerlich verlaufenden Verhandlungen über eineMobilitätspartnerschaft wiederaufzunehmen. Im Kern verspricht das 2014 unterzeichnete Abkommen Tunesien Visaerleichterungen vor allem für seine hochqualifizierten Staatsbürger, wenn es im Gegenzug Migranten, die irregulär über Tunesien in die EU eingereist sind, aus Europa zurücknimmt. Praktisch wurde es bislang nicht umgesetzt. Die EU versucht die Implementierung nun mit einem „flexiblem Ansatz“ voranzutreiben und die beiden zentralen Aspekte der Rücknahme und der Visaerleichterungen „parallel“, aber „separat“ zu verhandeln. Die Betonung zwei separater Abkommen verschleiert dabei die ansonsten unverkennbare Ähnlichkeit zum Abkommen mit der Türkei.

Sollte sich Tunesien weiter sträuben, bei der Rücknahme und Schutzgewährung von Migranten mit der EU zu kooperieren, kann das zukünftig „negative Folgen“ für die europäische Unterstützung des Landes haben. Tunesien ist eins von 24 Schwerpunktländern, in denen die EU ihre Unterstützung in sämtlichen Politikfeldern von der Kooperation bei der „Bekämpfung irregulärer Migration“ abhängig machen will. Die Rücknahme eigener Staatsbürger und Transitmigranten ist auch hierbei ein zentrales Element. Konkret erwartet die EU, die Akzeptanz von ihr ausgestellter Rückführungspapiere und die Einführung biometrischer Datenverarbeitung im Grenzmanagement. Nach Jordanien und dem Libanon ist Tunesien das nächste Land, mit dem die EU in diesem Kontext Sondierungen anstrebt. Es ist also zu vermuten, dass dem Türkei-Deal bald ein Tunesien-Deal folgen wird.

Vieles deutet also daraufhin, dass Tunesien zukünftig eine Schlüsselrolle in der europäischen Politik zur Verhinderung und Rückführung der Migration über die zentrale Mittelmeerroute zugedacht ist. Bislang sträubt sich Tunesien allerdings zum größten „Freiluftgefängnis“ Nordafrikas für Europas unerwünschte Migranten zu werden. In der Zivilgesellschaft regt sich bereits Protest.

 

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