Rüstungskontroll- und Abrüstungsabkommen: Auf einem gefährlichen Weg

Die internationale Rüstungskontroll- und Abrüstungsarchitektur zerfällt bedrohlich. Ein Überblick über alle Verträge und deren zunehmende Erosion.

Friedensdemonstrantin in München 2017: Hoffnung auf kooperative Wege aus der kriegerischen Gegenwart Foto: Pascal Beucker

„Kriege verweigern – Frieden schaffen“ – unter diesem Motto demonstrieren auch an diesem Osterwochenende wieder Menschen quer durch die Republik für eine friedlichere Welt. Neue Abrüstungsabkommen und die Stärkung von Rüstungskontrollen gehören dabei zu den zentralen Forderungen der diesjährigen Ostermärsche. Die Aussichten dafür stehen derzeit allerdings schlecht.

Seit Ende der 1950er Jahre wurden weltweit 31 Abkommen zur Rüstungskontrolle und Abrüstung abgeschlossen. In diesen Abkommen verpflichteten sich die Vertragsstaaten entweder zumindest auf zahlenmäßige Obergrenzen für bestimmte Waffen- und Munitionskategorien oder darüber hinaus auf den Abbau dieser militärischen Arsenale bis hin zu ihrer vollständigen Verschrottung. In einigen Fällen wurde auch das umfassende Verbot vereinbart, bestimmte Waffen und Munition künftig einzusetzen, zu entwickeln, zu besitzen, auf den eigenen Territorien zu stationieren oder sie an andere Staaten weiterzugeben.

Diese 31 Abkommen wurden zum einen multilateral innerhalb oder außerhalb der UNO ausgehandelt und haben zum Teil universelle Gültigkeit. Zum anderen wurden sie bilateral zwischen den Großmächten USA und Russland beziehungsweise der ehemaligen Sowjetunion ausgehandelt. Zudem gibt es auch noch Abkommen zwischen Staaten einer bestimmten Weltregion. Darüber hinaus bestehen rüstungskontrollpolitische Vertragsvorschriften und Selbstverpflichtungen, die jeweils nur für einen Staat gelten.

Ohne ein Mindestmaß an Vertrauen und Kooperationsbereitschaft selbst zwischen verfeindeten Staaten wäre die Vereinbarung all dieser Abkommen nicht möglich gewesen. Die mit diesen Abkommen in den letzten fast 70 Jahren geschaffene internationale Rüstungskontroll- und Abrüstungsarchitektur war und ist auch weiterhin ein wesentlicher Beitrag zur Stabilität zwischen Staaten und Staatengruppen/Militärblöcken in einer immer konfliktreicheren Welt. Doch seit Anfang des Jahrtausends findet eine besorgniserregende Erosion dieser Architektur statt.

Ausgelöst wurde diese Erosion zunächst vor allem durch die Aufkündigung von Verträgen durch die USA, die stärkste Militärmacht der Welt. Russland hat diese Kündigungen zum Teil nachvollzogen. Hinzu kommt die seit Jahrzehnten anhaltende Weigerung der fünf offiziellen Atomwaffenmächte USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien, die ständige Mitglieder des UN-Sicherheitsrats sind, ihre völkerrechtlich verbindlichen Abrüstungsverpflichtungen zu erfüllen. Die neue Wirtschaftsweltmacht China lehnt zudem unter Verweis auf angeblichen militärischen Nachholbedarf jegliche Teilnahme an Rüstungskontrollbemühungen über Waffensysteme ab, bei denen die USA und Russland noch einen Vorsprung haben oder früher hatten.

Auch der zunehmende Einsatz international geächteter Waffen/Munition in aktuellen Kriegen trägt zu der Erosion der internationalen Rüstungskontroll- und Abrüstungsarchitektur bei. Zudem sind in den letzten 30 Jahren in der ständigen Genfer Abrüstungskonferenz der UNO fast alle Versuche gescheitert, gefährliche neue waffentechnologische Entwicklungen und Aufrüstungsdynamiken durch Rüstungskontrollvereinbarungen zumindest einzugrenzen.

Ein Überblick über alle Verträge und deren zunehmende Erosion:

1. Antarktis

1959: Antarktisvertrag (Antarctic Treaty)

Der Vertrag legt fest, dass die unbewohnte Antarktis zwischen 60 und 90 Grad südlicher Breite ausschließlich zu friedlichen Zwecken genutzt werden darf, insbesondere zur wissenschaftlichen Forschung. Er wurde auf der Antarktiskonferenz 1959 von zwölf Signatarstaaten in Washington vereinbart: Das sind zum einen Argentinien, Australien, Chile, Frankreich, Großbritannien, Neuseeland und Norwegen, die alle Gebietsansprüche in der Antarktis erheben, zum anderen Belgien, Japan, die Sowjetunion (heute Russland), Südafrika und die Vereinigten Staaten, die keine territorialen Ansprüche in der Antarktis erheben. Der Vertrag trat 1961 in Kraft und wurde seitdem von weiteren 45 Staaten ratifiziert. Er war das erste internationale Abkommen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs, das die Prinzipien der friedlichen Koexistenz zwischen Staaten unterschiedlicher Gesellschaftsordnung fixierte.

2. Weltraum

1967: Outer Space Treaty (OST)

Der Weltraumvertrag verbietet die militärische Nutzung des Weltraums sowie des Mondes und anderer Himmelskörper. Er wurde im Rahmen der UNO vereinbart und inzwischen von 117 Staaten ratifiziert. Das Abkommen enthält allerdings keine klare Abgrenzung zwischen dem Weltraum und dem Luftraum über Staaten, in denen diese nationale Hoheitsrechte haben. Um diese und andere Unklarheiten zu beseitigen und jegliche militärische Nutzung des Weltraums und der Himmelskörper auch durch neue Waffensysteme und Rüstungstechnologien auszuschließen, die in den letzten 60 Jahren seit Vereinbarung des OST entwickelt wurden, bemühen sich Mitglieder der ständigen UNO-Abrüstungskonferenz in Genf seit Ende des Kalten Kriegs um einen aktualisierten Weltraumvertrag.

Diese Bemühungen scheitern bislang vor allem am Unwillen der USA, deren damaliger Präsident Ronald Reagan bereits Anfang der 1980er Jahren mit seiner Strategic Defense Initiative (SDI) die militärische Nutzung des Weltraums zur Stationierung von Raketenabwehrsystemen gegen die damalige Sowjetunion anstrebte.

3. Atomwaffen

a) multilateral/weltweit

1970: NPT – Vertrag zur Nichtverbreitung von Nuklearwaffen (Non-Proliferation Treaty)

Mit dem auch als „Atomwaffensperrvertrag“ bezeichneten Abkommen verzichteten 186 Staaten auf die Entwicklung und den Besitz von Atomwaffen und erhielten im Gegenzug das uneingeschränkte Recht zur Nutzung der nuklearen Technologie zu „zivilen Zwecken“ (Energieerzeugung, Medizin). Die fünf ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats (USA, Sowjetunion/Russland, China, Frankreich und Großbritannien) sicherten sich mit dem Vertrag ihr Privileg als einzige „offizielle“ Atomwaffenmächte, verpflichteten sich zugleich aber zur Abrüstung ihrer Arsenale. Dieser Verpflichtung sind sie bis heute nicht nachgekommen.

Das stößt auf den alle fünf Jahre stattfindenden NPT-Überprüfungskonferenzen auf immer stärkere Kritik seitens der anderen Vertragsstaaten und schwächt die politische Bindungskraft des NPT. Zudem fehlen unter den inzwischen 191 Unterzeichnerstaaten die Atomwaffenmächte Israel, Indien und Pakistan sowie – als einziger Nichtatomwaffenstaat – Südsudan. Nordkorea trat mit Bezug auf sein militärisches Atomprogramm im Januar 2003 aus dem Vertrag aus.

1963: PTBT – partielles Verbot nuklearer Explosionstests (oberirdisch in der Atmosphäre, im Weltraum und unter Wasser)

Er wurde nicht unterzeichnet von den beiden Atomwaffenmächten Frankreich und China, die bis 1974 beziehungsweise 1980 noch derartige Tests durchführten.

1996: CTBT – umfassendes Verbot nuklearer Explosionstests (auch unterirdischer)

Zwar ist der CTBT formal noch nicht in Kraft mangels der erforderlichen Ratifikation durch 6 von 44 Staaten mit der technologischen Fähigkeit zu nuklearen Explosionstests (Ägypten, China, Iran, Israel, USA, Russland). Aber seit dem letzten chinesischen Test im Jahr 1980 wurden nukleare Tests nur noch in Computersimulationen durchgeführt. Die Trump-Administration hat 2025 allerdings angekündigt, eventuell wieder unterirdische Testexplosionen durchzuführen.

2015: JCPoA (Joint Comprehensive Plan of Action)

Das Abkommen zwischen Iran und den fünf ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats sowie Deutschland über die strikte Überwachung des iranischen Nuklearprogramms und seine Begrenzung auf ausschließlich nichtmilitärische Zwecke ist nach dem Austritt der USA 2018 de facto nicht mehr in Kraft, auch wenn die anderen sechs Vertragsstaaten dabeiblieben. Auf den Austritt der USA und neu verhängte Sanktionen der Trump-Administration gegen Teheran reagierte die iranische Führung seit 2021 ihrerseits mit der Verletzung des Abkommens (unter anderem durch die Verweigerung von Kontrollen ihrer Nuklearanlagen durch Inspekteure der Internationalen Atomenergieagentur, IAEA).

2017: Atomwaffenverbotsvertrag (AVV)

Von der UN-Generalversammlung mit der Mehrheit von 122 Staaten beschlossen, ist er seit der dafür erforderlichen Unterzeichnung und Ratifikation von mindestens 50 Staaten im Januar 2021 in Kraft. Allerdings haben alle Nato-Staaten, darunter Deutschland, sowie die Atomwaffenmächte Russland, China, Israel, Indien, Pakistan und Nordkorea – ebenso wie die Schweiz – den AVV nicht unterzeichnet.

b) bilateral (USA/Sowjetunion beziehungsweise ab 1992 USA/Russland)

1972: ABM-Vertrag zur Begrenzung von Raketenabwehrsystemen

Nach Kündigung durch die USA im Jahr 2003 ist der Vertrag nicht mehr in Kraft.

1987: INF-Vertrag: Verbot von Mittelstreckenwaffen (Reichweite 500 bis 5.000 Kilometer) und Zerstörung aller damals nur in den USA und der Sowjetunion vorhandenen INF

Nach Kündigung durch die USA 2019 ist der Vertrag nicht mehr in Kraft. Russland kündigte dann umgehend auch.

1972/1979: SALT-Abkommen 1 + 2 zur Begrenzung der Zahl strategischer Atomwaffen/Sprengköpfe (Reichweite über 5.500 Kilometer; stationiert auf U-Booten, Fernbombern und Interkontinentalraketen)

Die SALT-Verträge wurden abgelöst durch:

1991–2011: START 1, SORT, START 2, New START – vier Verträge zur immer weiteren Reduzierung der Zahl strategischer Atomwaffen/Sprengköpfe

Der letzte Vertrag, New START ist Anfang 2026 ausgelaufen – bislang ohne Verhandlungen über ein Nachfolgeabkommen.

c) regional/kontinental

1967–2006 sechs Verträge über atomwaffenfreie Zonen

Abgeschlossen 1967 in Tlatelolco (Süd- und Mittelamerika),1985 in Rarotonga (Südpazifik), 1995 in Bangkok (Südasien außer Indien und Pakistan),1996 in Pelindaba (Afrika), 2006 in Semei (Zentralasien).

d) lokal/Einzelstaaten

1990 wurde im 2+4-Abkommen zur Wiedervereinigung Deutschlands ein Atomwaffenverbot für das Territorium der ehemaligen DDR festgeschrieben sowie eine Obergrenze für die Zahl der Bundeswehrsoldaten.

1992 erklärte sich die Mongolei zur atomwaffenfreien Zone.

1994 gaben im Budapester Memorandum die Ukraine, Weißrussland und Kasachstan die bis dahin auf ihren Territorien stationierten Atomwaffen der ehemaligen Sowjetunion auf und traten dem NPT-Vertrag bei.

4. Chemiewaffen

1992: Chemiewaffenkonvention (CWC) über das Verbot von Chemiewaffen und die Zerstörung aller bis dahin bestehenden C-Waffen-Arsenale

Die Chemiewaffenkonvention wurde fast weltweit ratifiziert (außer von Israel, Ägypten, Nordkorea und Südsudan).

5. Biologische Waffen

1971: Biowaffenkonvention (BWC) über das Verbot biologischer Waffen und die Vernichtung aller bis dahin bestehenden B-Waffen-Arsenale

Die Biowaffenkonvention wurde fast weltweit ratifiziert (außer von Israel, Ägypten, Syrien, Tschad, Dschibuti, Eritrea, Somalia, Haiti sowie den pazifischen Inselstaaten Mikronesien und Tuvalu). Im Unterschied zur Chemiewaffenkonvention gibt es für die BWC aber bislang kein Regime zur Überwachung durch gegenseitige Überprüfung der Vertragsstaaten, zur Durchsetzung sowie zu Sanktionen bei eventuellen Verstößen.

Ein Vertragsentwurf für ein solches Regime wurde in der Genfer Abrüstungskonferenz der UNO zwar von 60 der 61 Mitgliedsstaaten unterstützt. Seine Verabschiedung wird aber bereits seit Jahrzehnten durch das Veto der USA verhindert, da die Geschäftsordnung der Abrüstungskonferenz für Beschlüsse Konsens vorschreibt. Die Regierung in Washington rechtfertigt ihre Ablehnung mit der Befürchtung vor Spionage durch ausländische Inspektoren.

6. Konventionelle Waffen

a) multilateral/weltweit

1983: CWC (Conventional Weapons Convention)

Das Waffenübereinkommen der Vereinten Nationen verbietet oder beschränkt den Einsatz bestimmter konventioneller Waffen und Munition, die übermäßiges Leiden verursachen oder unterschiedslos auch nicht nur gegen gegnerische Soldaten, sondern auch gegen Zivilisten wirken können.

In sechs Protokollen zu dem Abkommen von 1983 wurden Regelungen vereinbart zu nichtentdeckbaren Splittern, Minen, Sprengfallen und anderen Vorrichtungen, Brandwaffen, blindmachenden Laserwaffen, explosiven Kampfmittelrückständen. In nachfolgenden mehrjährigen Verhandlungen über Verbote oder Einsatzbeschränkungen von Antipersonenminen und für Streumunition konnte sich die Genfer Abrüstungskonferenz aber nicht einigen.

Entsprechende Verbotsabkommen wurden daher auf Initiative einer weltweiten Koalition von Friedensinitiativen und Menschenrechtsgruppen unter Führung der humanitären Nichtregierungsorganisation Handicap International sowie unter wesentlicher Mitwirkung der Rotkreuzbewegung außerhalb der UNO vereinbart:

1997: Konvention von Ottawa über das Verbot des Einsatzes, der Lagerung, der Herstellung und der Weitergabe von Antipersonenminen und über deren Vernichtung

Diese Konvention wurde bislang von 166 Staaten ratifiziert und umgesetzt. Nicht beigetreten sind 31 Staaten, darunter die Großmächte USA, Russland und China sowie andere Länder wie Indien, Pakistan, Israel, Ägypten oder Nord- und Südkorea, die Antipersonenminen für unverzichtbar erachten zur Sicherung ihrer Landesgrenzen.

Russland setzt im Krieg gegen die Ukraine seit Februar 2022 in großem Umfang Antipersonenminen ein, die Ukraine – obwohl Vertragsstaat des Abkommens – ebenfalls, allerdings in deutlich geringerem Maße. Die Regierung in Kyjiw erklärte die vorläufige Aussetzung der ukrainischen Mitgliedschaft in der Konvention, was allerdings nach den Regeln des Abkommens rechtswidrig ist. Und die fünf Nato-Staaten Polen, Finnland, Estland, Litauen und Lettland erklärten 2025 unter Verweis auf eine Bedrohung durch Russland ihren endgültigen Austritt aus dem Abkommen, der inzwischen wirksam geworden ist.

2008: Abkommen von Oslo zum Verbot des Einsatzes, der Herstellung und der Weitergabe von bestimmten Typen von konventioneller Streumunition

Bislang haben 124 Staaten dieses Abkommen unterzeichnet und bis auf 12 auch ratifiziert und umgesetzt. Allerdings versuchten im November 2011 Gegner des Oslo-Abkommens, in der Genfer UN-Abrüstungskonferenz ein zweites Streumunitionsabkommen mit deutlich schwächeren Standards auszuhandeln. Ein unter anderem von den USA, Russland und China favorisierter Vertragsentwurf sah vor, lediglich ältere Bestände, die vor 1980 produziert wurden, zu verbieten. Nichtregierungsorganisationen wie der Verein Handicap International und das Rote Kreuz warnten davor, die Konvention zu verwässern. Die Verhandlungen über ein neues UN-Abkommen über den Einsatz von Streumunition scheiterten schließlich am Widerstand von 50 Staaten.

Die USA gaben Anfang Dezember 2017 bekannt, auch ältere Munitionstypen wieder benutzen zu wollen. Deren Verwendung hatte die Regierung in Washington wegen des höheren Anteils an Blindgängern im Jahr 2008 zunächst für 10 Jahre ausgesetzt. Seit 2023 liefern die USA Streumunition an die Ukraine, die diese Munition ebenso im Krieg einsetzt wie Russland. Alle drei Staaten sind dem Verbotsabkommen nicht beigetreten. 2025 trat Litauen unter Verweis auf eine Bedrohung durch Russland als erster Vertragsstaat aus dem Oslo-Abkommen aus.

2013: Arms Trade Treaty (ATT), UNO-Abkommen zur Regulierung des internationalen Handels mit konventionellen Waffen durch gemeinsame Normen und Standards

Das von der UN-Generalversammlung beschlossene Abkommen wurde bislang von 143 Staaten unterzeichnet und bis auf 18 auch von dem meisten ratifiziert. Nicht einigen konnten sich die Staaten allerdings auf wirksame Maßnahmen zur Überwachung und Durchsetzung des ATT.

b) regional/kontinental

1990: KSE, Abkommen zur Reduzierung konventioneller Streitkräfte (Waffen und Truppenstärken) in Europa

Dieses Abkommen wurde im November 1990 in Paris noch von den damals 16 Nato-Staaten und den 6 Mitgliedern der Warschauer Vertragsorganisation (WVO) vereinbart. Ziel des Vertrags war ein sicheres und stabiles Gleichgewicht der konventionellen Streitkräfte auf dem europäischen Territorium vom Atlantik bis zum Ural auf niedrigerem Niveau sowie die Beseitigung der Fähigkeit zu militärischen Überraschungsangriffen und groß angelegten Offensivhandlungen. In der Umsetzung des Abkommens wurden bis Mitte der 1990er Jahre rund 60.000 konventionelle Waffensysteme – darunter Kampfpanzer, Artilleriesysteme sowie Kampfflugzeuge und -hubschrauber – verschrottet sowie Truppenkontingente reduziert.

Nach dem Ende der WVO, der Auflösung der Sowjetunion in 15 unabhängige Staaten sowie der 1997 begonnenen Osterweiterung der Nato wurde der KSE-Vertrag 1999 den neuen Gegebenheiten „angepasst“ (A-KSE). Ratifiziert wurde der A-KSE-Vertrag jedoch nur von Russland und den fünf anderen osteuropäischen Staaten. Die Nato-Staaten verweigerten die Ratifizierung wegen der fortgesetzten Stationierung russischer Truppen auf dem Territorium Georgiens nach dem dortigen Krieg im Jahr 2008.

Bereits 2007 hatte Russland wegen der Stationierung von Raketenabwehrsystemen der USA in Polen und Rumänien die Umsetzung des KSE-Vertrages suspendiert. Diese Konflikte sowie die seitdem erfolgten tatsächlichen oder vermeintlichen Verstöße beider Seiten gegen das KSE-Abkommen (die völkerrechtswidrige Annexion der Krim durch Russland, die ständige Stationierung westlicher Nato-Soldaten in den baltischen Staaten und schließlich vor allem Russlands anhaltender Krieg gegen die Ukraine) führten dazu, dass die russische Regierung das Abkommen 2023 vollständig aufkündigte. Daraufhin setzten auch die Nato-Staaten das Abkommen auf unbestimmte Zeit aus.

7. Nicht zustande gekommene Verträge

In der ständigen Abrüstungskonferenz der UNO in Genf gab es seit Ende Kalten Krieges immer wieder Bemühungen und Initiativen einzelner Mitgliedsstaaten für Verhandlungen, um drohende neue Aufrüstungsdynamiken rechtzeitig unter internationale Kontrolle zu bringen (zum Beispiel zu Weltraumwaffen, atomarem Spaltmaterial, mit krebserzeugendem abgereicherten Uran gehärteter Munion, [halb]autonomen Waffensystemen, Drohnen und anderem). Entweder konnten sich die 61 Mitgliedsstaaten der Abrüstungskonferenz nicht einmal auf ein Verhandlungsmandat einigen, oder aber die Verhandlungen führten zu keinem Ergebnis.

Mit Blick auf Drohnen, zu deren Bewaffnung und militärischer Nutzung bis vor fünf Jahren lediglich die USA, Großbritannien und Israel in der Lage waren, die inzwischen aber zu einer entscheidenden Waffe in den aktuellen Kriegen (Ukraine, Iran) geworden sind, ist besonders deutlich, wie sehr die rüstungstechnologische Entwicklung rüstungskontrollpolitischen Bemühungen enteilt ist.