Finanzsorgen von Gemeinden: Das ist alles nur geliehen

Die Kassen der Kommunen in Deutschland sind leer, ihre Schuldenlast steigt seit einigen Jahren stark an. Eine Datenanalyse zu Ursachen und Lösungen.

Ohne Moos nix los? Hauswand eines Sozialbaus in Berlin-Neukölln

Foto: Tania Reinicke/laif

Wie stark sind die Kommunen verschuldet?

Die beiden größten Geldquellen für Deutschlands Gemeinden sind Steuereinnahmen und Zuweisungen vom Bund und von den Ländern. Wenn die Kommunen Schulden machen, bedeutet das, dass sie sich Geld bei Banken leihen, in der Praxis sind das vor allem öffentlich-rechtliche Banken wie die Sparkassen, aber auch private.

Doch erstmal sind Sie gefragt: Was denken Sie, wie sich die Pro-Kopf-Verschuldung der Kommunen in Deutschland seit 2015 entwickelt hat? Zeichnen Sie die Kurve entsprechend weiter.

Seit drei Jahren geschieht das immer stärker, denn die Kommunen geben mehr Geld aus, als sie einnehmen. Und die Lücke wächst: Im Jahr 2023 machten sie zusammen knapp 7 Milliarden Euro Schulden, 2025 beliefen sich die Schulden schon auf rund 32 Milliarden Euro. Insgesamt haben die Kommunen von 2023 bis zum Ende des ersten Quartals 2026 rund 200 Milliarden Euro Schulden angesammelt. Das sind gut 7 Prozent der Verschuldung des öffentlichen Gesamthaushalts, also von Bund, Ländern und Gemeinden zusammen.

Also sind die Schulden der Kommunen viel kleiner als die von Bund und Ländern?

Richtig. Aber für die Kommunen gelten andere Regeln. Sie sind grundsätzlich zu einem ausgeglichenen Haushalt verpflichtet, ihre Ausgaben dürfen die Einnahmen also nicht übersteigen. Ihren Haushalt müssen sie vom jeweiligen Bundesland genehmigen lassen, es können auch Haushaltssperren verhängt werden.

Deshalb stehen Kommunen mit finanziellen Schwierigkeiten unter hohem Druck, Geld einzusparen. Und während der Bund in einem gewissen Ausmaß Schulden aufnehmen darf und selbst entscheiden kann, was er mit den so gewonnenen Mitteln macht, dürfen die Kommunen eigentlich nur für Investitionen Schulden aufnehmen, etwa für Schulen oder Straßenbau. Laufende Kosten, zum Beispiel für Personal oder für wiederkehrende Ausgaben wie Sozialleistungen, dürfen die Kommunen nicht mit Krediten finanzieren. Eine Ausnahme sind die kommunalen Kassenkredite.

Was sind Kassenkredite, und wann werden sie zum Problem?

Kassenkredite sind dazu gedacht, kurzfristige finanzielle Engpässe zu überbrücken. Etwa, wenn im August Gehälter gezahlt werden müssen, aber die Steuereinnahmen dafür erst im Oktober erwartet werden. Doch Kommunen, in denen die Ausgaben immer wieder höher sind als die Einnahmen, nutzen Kassenkredite auch, um ihre laufenden Ausgaben zu finanzieren und so strukturelle Defizite auszugleichen.

Das Problem dabei: Die Kassenkredite haben nur eine kurze Laufzeit, müssen also immer neu verhandelt werden. Langfristige finanzielle Planung ist so nicht möglich, und steigende Zinsen bekommen die Kommunen direkt zu spüren. Das hat bereits Anfang der 2000er Jahre viele Kommunen hart getroffen, etwa im Ruhrgebiet oder Saarland. Zum Teil müssen diese Kommunen bis heute Tilgung und Zinsen für ihre Altschulden zahlen, auch wenn es mittlerweile in einigen Bundesländern dafür Entschuldungsprogramme gibt.

Ein Teil des Problems sind also Altschulden. Aber warum müssen die Kommunen jetzt wieder so viele neue Schulden aufnehmen?

Für die Kommunen sind mehrere ungünstige Entwicklungen zusammengekommen. Ihre Einnahmen steigen durch die schlechte wirtschaftliche Lage in Deutschland besonders langsam, während ihre Ausgaben durch die Inflation, die höheren Personalkosten im öffentlichen Dienst und die wachsenden Sozialausgaben besonders schnell steigen.

Wenn Unternehmen das Geld fehlt, bleiben nicht nur Werbetafeln leer, sondern auch die Kassen der Gemeinden

Foto: Tania Reinicke/laif

Das liegt daran, dass die Kommunen einen Teil der Steuern bekommen, die in Deutschland erhoben werden. Manche Steuern erheben sie direkt, zum Beispiel die Gewerbesteuer. Außerdem bekommen die Kommunen einen Anteil von der Einkommensteuer und der Mehrwertsteuer. Ist die deutsche Wirtschaft in einer Krise, wirkt sich das auf die Steuereinnahmen aus: Die Unternehmen machen weniger Gewinne und müssen deswegen weniger Gewerbesteuer zahlen. Auch die Angestellten verdienen weniger und zahlen weniger Einkommensteuer. Außerdem konsumieren die Menschen weniger, deswegen fällt auch weniger Mehrwertsteuer an.

Seit 2021 ist die Inflation in Deutschland deutlich gestiegen, alles wird immer teurer. Um das auszugleichen, wurden im öffentlichen Dienst die Gehälter erhöht. Dadurch steigen die Personalkosten der Kommunen. Auch bei allen anderen Ausgaben sorgt die Inflation dafür, dass die Kommunen mehr Geld ausgeben müssen: Es wird teurer, Straßen zu bauen, ein Hallenbad zu betreiben oder eine Schule zu sanieren.

Und was ist mit den Sozialausgaben?

Eine ganze Reihe von sozialpolitischen Ausgaben wird von den Kommunen bezahlt. Diese Ausgaben sind seit 2023 stark gestiegen, wenn auch im letzten Jahr nicht mehr ganz so schnell. Dafür gibt es mehrere Gründe. Gesetzesänderungen haben neue Leistungen mit sich gebracht, die Geld kosten, zum Beispiel die Schulassistenz für Kinder mit Behinderung. Teilweise können die steigenden Kosten hier als Zeichen gesellschaftlichen Fortschritts gelesen werden: Wir geben als Gesellschaft mehr Geld für Teilhabe aus. Es gibt aber auch Kritik daran, dass hohe Kosten vor allem durch Maßnahmen entstehen, die überhaupt erst notwendig werden, weil vorher an der Prävention gespart wurde.

Teilweise muss auch mehr Geld ausgegeben werden, weil Probleme zunehmen: Bei Kindern und Jugendlichen werden mehr psychische Erkrankungen diagnostiziert als früher. Und weil es in Deutschland immer mehr alte Menschen gibt, steigen auch hier Kosten, von denen ein Teil von den Kommunen gezahlt wird. Es sind zwar in einigen Bereichen auch Kosten für die Kommunen gesunken, etwa bei Ausgaben für Asylbewerber:innen, oder weil der Bund bestimmte Leistungen mittlerweile zum Teil übernimmt. Insgesamt trägt der Anstieg der Sozialausgaben aber einen wichtigen Teil zur zunehmenden Verschuldung der Kommunen bei.

Ist die Lage bei allen Kommunen gleich schlecht?

Nein. Zwar sind von der aktuellen Schuldenkrise sehr viele Kommunen betroffen, die bisher finanziell noch gut dastanden, das Problem hat sich also in die Fläche ausgebreitet. Aber nach wie vor gibt es große Unterschiede. In den ehemaligen Industriegebieten Westdeutschlands mussten viele Kommunen schon seit den 1970er Jahren Schulden machen, das Altschuldenproblem ist hier viel größer als im Osten. Außerdem profitierten ostdeutsche Gemeinden teilweise stärker von Transfers aus Bund und Ländern sowie Förderprogrammen. Aber auch innerhalb West- und Ostdeutschlands gibt es große Unterschiede.

Der kommunale Finanzausgleich, also die Zahlungen der Länder an die Kommunen, soll zwar eigentlich strukturelle Unterschiede zwischen den Kommunen ausgleichen. Aber er wird in jedem Bundesland anders geregelt, und Soziallasten, wie zum Beispiel der Arbeitslosenanteil, werden nur in manchen Bundesländern überhaupt berücksichtigt. Das bedeutet, Kommunen, in denen viele arme Menschen wohnen und die deswegen in einer strukturell schwierigen finanziellen Lage sind, weil sie hohe Sozialausgaben und wenig Einnahmen haben, bekommen nicht automatisch mehr Geld aus dem Finanzausgleich.

Welche Folgen hat die Verschuldung konkret vor Ort?

Verschuldete Kommunen stehen unter hohem Spardruck. An einem Teil ihrer Ausgaben können sie aber kaum etwas ändern, nämlich an dem Geld, das sie für kommunale Pflichtaufgaben ausgeben müssen. Dazu gehören Aufgaben der öffentlichen Sicherheit, die Trinkwasserversorgung oder der Bau von Schulen, bei denen Kommunen gar keinen oder kaum Spielraum haben. Auch an den Sozialausgaben können die Kommunen kaum etwas ändern, weil die durch Bundesgesetzgebung bestimmt werden.

Klamme Kommunen sparen oft bei freiwilligen Ausgaben, etwa für Schwimm­bäder und Sportplätze

Foto: Tania Reinicke/laif

Gespart wird deswegen vor allem bei den sogenannten freiwilligen kommunalen Aufgaben: bei Bibliotheken und Sportplätzen, bei Jugendzentren und Frauenhäusern, bei der Gestaltung des Stadtparks, dem Radwegenetz und in der lokalen Wirtschafts- und Tourismusförderung. Außerdem versuchen die Kommunen, Geld einzusparen, indem sie Investitionen aufschieben, Personal abbauen und kommunale Steuern und Gebühren erhöhen.

Die Lage ist dabei schlimmer, als man angesichts der Tatsache, dass die Kommunen bis vor drei Jahren noch keine neuen Schulden aufnehmen mussten, denken könnte. Denn die ausgeglichenen Haushalte oder sogar leichten Überschüsse in den 2010er Jahren kamen in vielen Kommunen bereits nur durch eine harte Sparpolitik zustande, weil die Kommunen ihr Geld darauf verwenden mussten, Schulden aus der Zeit davor abzubauen. Das heißt, auch in diesen Jahren war kaum Geld für Investitionen da. Bei der jährlichen Umfrage des Deutschen Instituts für Urbanistik bezifferten die Kommunen ihren Investitionsbedarf zuletzt auf einen Rekordwert von rund 231 Milliarden Euro.

Welche Lösungsvorschläge gibt es?

Die taz hat mit verschiedenen Ex­per­t:in­nen gesprochen, um herauszufinden, welche Ideen es gibt, um die Situation der Kommunen zu verbessern: mit dem Ökonomen Jens Südekum, der Finanzminister Lars Klingbeil (SPD) berät, mit Martin Junkernheinrich von der Bertelsmann-Stiftung und mit Kämmerinnen und Kämmerern aus verschiedenen Kommunen, die sich in dem Aktionsbündnis „Für die Würde unserer Städte“ zusammengetan haben.

Manche der Ideen setzen auf der Ebene der Kommunen selbst an. Die kommunale Verwaltung soll stärker digitalisiert und dadurch effizienter werden, wodurch Geld gespart werden könnte. Viele Kommunen klagen darüber, dass sie sehr viel Arbeit darauf verwenden müssen, Förderanträge zu stellen und abzurechnen. Dagegen könnte helfen, Förderprogramme zu streichen und das Geld stattdessen in die kommunale Grundfinanzierung zu stecken. Auch die Verteilung der Mittel unter den Kommunen ist ein Thema: Eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs soll dafür sorgen, dass strukturelle Unterschiede zwischen den Kommunen stärker berücksichtigt und die Gelder so fairer verteilt werden.

Die meisten Lösungsvorschläge aber zielen auf eine Neuverteilung von Geld zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Ein großes Thema dabei ist die Übernahme von kommunalen Altschulden durch den Bund und die Länder. In Hessen, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen gibt es bereits Programme, bei denen die Länder einen Teil dieser Schulden von den Kommunen übernehmen. Diese müssen sich im Gegenzug verpflichten, ihre Haushalte zu konsolidieren und keine neuen Kassenkredite aufzunehmen. Das bedeutet, die Kommunen werden zwar entlastet, weil sie weniger Zinsen für die Altschulden zahlen müssen, der grundsätzliche Spardruck bleibt aber bestehen.

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Der Bundestag hat im Juli beschlossen, dass der Bund die finanzschwachen Flächenländer für diese Altschuldenübernahme bis 2029 mit jährlich 250 Millionen Euro unterstützt – das ist allerdings deutlich weniger, als Kommunen und Länder gefordert hatten.

Ein weiterer Vorschlag soll nun tatsächlich umgesetzt werden, wenn ab dem 1. September eine alte Forderung der Kommunen Realität wird: Wenn ein neues Bundes- oder Ländergesetz Mehrkosten für die Gemeinden verursacht, wird der Bund künftig 80 Prozent dieser Kosten übernehmen. „Wer bestellt, bezahlt“ wird dieses Prinzip genannt oder, komplizierter, Konnexität. Das bedeutet, dass die staatliche Ebene, die etwas beschließt, auch die Kosten dafür tragen muss.

Die Ver­tre­te­r:in­nen der Kommunen begrüßen diese Neuregelung, allerdings mit Einschränkungen. Denn erstens ist noch nicht klar, ob diese nur für ganz neue Gesetze gelten soll oder auch für Gesetzesänderungen. Und zweitens kann die Regel nur dabei helfen, neue kommunale Schulden zu vermeiden – für die bereits angehäuften gibt es dadurch noch keine Lösung.

Auch das Sondervermögen reicht nicht, um diese Lücke zu stopfen. Denn daraus bekommen die Kommunen nur etwa 5 Milliarden pro Jahr über die nächsten 12 Jahre. Die Kommunen fordern deswegen außerdem eine Soforthilfe von mindestens 30 Milliarden Euro jährlich. Das könnte finanziert werden, indem die Kommunen vorübergehend mehr Geld aus der Umsatzsteuer erhalten.

Klingt doch gut! Wo ist das Aber?

Das Problem bei all diesen Vorschlägen: Geld wird dabei nur von einer Ebene auf die andere verschoben – was die Kommunen bekommen, fehlt dann im Bund oder bei den Ländern. Selbst ein Schuldenschnitt seitens der Banken, bei denen sich die Kommunen das Geld leihen, würde das Problem eher verlagern, weil der Großteil dieser Banken in öffentlicher Hand ist.

Letztlich müsste es also darum gehen, die öffentlichen Einnahmen insgesamt zu erhöhen oder Ausgaben zu senken, wenn der Spardruck nicht nur die Ebene wechseln soll.

Und so landet man bei den großen Fragen: Wofür soll der Staat Geld ausgeben, von wem soll er Geld einnehmen? Auf der Ausgabenseite springen vor allem die stark gestiegenen Rüstungsausgaben ins Auge: Deutschland wird fast 110 Milliarden Euro für Verteidigung ausgeben. Das sind 130 Prozent mehr als vor 5 Jahren und ein deutlich höherer Anstieg als bei den Sozialausgaben, mit denen der Bund die Kommunen bisher oft allein gelassen hat.

Auf der Einnahmenseite wird von linker Seite seit Jahren die Wiedereinführung der Vermögensteuer gefordert. Laut Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung könnte das rund 147 Milliarden Euro Mehreinnahmen bringen – das ist fast fünfmal so viel wie die Soforthilfe, die die Kommunen fordern.

Es gibt allerdings auch Befürchtungen, dass Vermögen bei einer solchen Steuer ins Ausland geschafft würden. Doch auch dafür gibt es eine Idee, nämlich vor allem bei Immobilien anzusetzen, die nicht einfach ins Ausland verlagert werden können. Aktuell entgehen dem Staat durch Schlupflöcher bei Immobilienverkäufen jedes Jahr Milliarden Euro Steuereinnahmen. Auch dieses Geld könnte verwendet werden, um die Kommunen zu entlasten, ohne an anderer Stelle einen neuen Spardruck entstehen zu lassen.