Volksabstimmungen: Die Krux mit dem Kreuz
Viele Deutsche sehnen sich nach direkter Demokratie. Doch es fehlt nicht an Mitsprache, sondern an wirksamer Politik.
S tellen wir uns einmal vor, es ist Volksabstimmungstag in Deutschland. Irgendein gut gemeinter Verein – „Demokratie für alle“ oder so ähnlich – hat ein Volksbegehren durchgefochten, das Bundesverfassungsgericht hat es durchgewunken, und nun darf das Volk entscheiden. Worüber genau, spielt für den Moment keine Rolle. Wichtig ist die Stimmung: Die sozialen Netzwerke kochen seit Wochen, Bild hat eine Meinung, in den Talkshows erfinden sie ein paar neue, und dann schleppt sich ein gespaltenes Land an die Urnen. Also das gleiche Land, in dem sich laut Umfragen eine Partei an die 30-Prozent-Marke heranschlawenzt, die den Rechtsstaat für eine Zumutung hält.
Man kann jetzt natürlich darauf hoffen, dass alle Seiten sich durch den wochenlangen Abstimmungswahlkampf besser kennenlernen, die Sachargumente siegen und das Ergebnis, wie immer es ausfällt, als demokratisch legitim akzeptiert wird. Man kann es hoffen. Aber kann man das allen Ernstes glauben?
Die Sehnsucht nach direkter Demokratie auf Bundesebene, die an dieser Stelle vor einer Woche formuliert wurde, ist mehr als verständlich. Und die Diagnose, aus der sich diese Sehnsucht speist, ist ja richtig: Das Vertrauen in die repräsentativen Institutionen schwindet, die Distanz zwischen Regierenden und Regierten wächst, und die AfD, die von dieser Distanz lebt wie Schimmel von Feuchtigkeit, hat für ihren Marsch durch die Institutionen längst die Springerstiefel gegen die Adiletten getauscht. Wenn Menschen das Gefühl hätten, wirklich mitentscheiden zu können, so das Argument, würden sie die etablierten Parteien nicht länger als ferne Elite erleben. Oder anders formuliert: Mehr Mitsprache soll mehr Vertrauen schaffen.
Das klingt zunächst plausibel. Aber es gibt gute Gründe anzunehmen, dass das nicht funktioniert.
Keine Beteiligungskrise
Die politische Krise unserer Zeit ist ja keine Beteiligungskrise. Die Menschen beschäftigen sich intensiver mit Politik als seit Jahrzehnten. Sie diskutieren über Migration, Klimapolitik, Heizungen, Bürgergeld und Schuldenbremsen – in Podcasts, Talkshows und sozialen Netzwerken, rund um die Uhr und ohne erkennbare Ermüdungserscheinungen. Es fehlt also nicht an Mitsprache, sondern an der Überzeugung, dass irgendetwas davon irgendetwas ändert.
Wer sich von AfD-Wählern die Gründe ihrer Entscheidung erklären lässt, bekommt einiges zu hören über die Unfähigkeit des Staates: marode Infrastruktur, Wohnungsmangel, langsame Behörden und das diffuse Gefühl, dass selbst Regierungswechsel die Dinge nicht verbessern. Und diese Enttäuschung entsteht nicht, weil es zu wenige Volksabstimmungen gibt. Die Vorstellung, mehr direkte Demokratie könne das Vertrauen in die Politik wiederherstellen, verwechselt Ursache und Wirkung.
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Mehr Mitsprache, mehr Teilhabe, mehr Transparenz, mehr Möglichkeiten: Das war das Versprechen der letzten dreißig Jahre. Das Internet sollte die Demokratie revolutionieren. Blogs würden den Journalismus demokratisieren, Twitter die Öffentlichkeit, Wikipedia das Wissen, Facebook die sogenannte Zivilgesellschaft. Außerdem flossen Milliarden in Demokratieförderungsprogramme, in Civic-Tech-Projekte, in Bürgerdialoge, in Partizipationsplattformen. Die Zustimmung zu autoritären Führerfiguren wächst aber in genau jenen Gesellschaften, die am meisten in demokratische Beteiligung investiert haben: in den USA, wo die gesamte Civic-Tech-Industrie erfunden wurden; in Deutschland, das mehr Geld in Demokratieförderung steckt als fast jedes andere Land; in Frankreich, das nach den Gelbwesten-Protesten einen nationalen Bürgerdialog inszenierte. Die Skepsis gegenüber Institutionen ist nicht trotz der Beteiligungsrevolution gestiegen. Sie ist mit ihr gestiegen.
Nun kommt – und sie kommt an dieser Stelle immer – die Schweiz ins Spiel. Dort funktioniert direkte Demokratie tatsächlich: Das Vertrauen in die Institutionen ist hoch, die Partizipation ist real, das System hat Legitimität. Kurz gesagt, die Schweiz ist ein Argument, das sich kaum widerlegen lässt. Es hat nur einen Haken.
Die Schweiz hat damit 1848 angefangen.
Das Schweizer System funktioniert in Deutschland nicht
Institutionen kann man importieren. Politische Kulturen nicht. Direkte Demokratie ist kein Instrument, das man mal eben einbaut wie eine neue Spülmaschine, weil die alte nicht mehr richtig saubermacht. Sie ist eine politische Kultur, die über Generationen gewachsen ist, eingebettet in ein System der Konkordanz und des föderalen Ausgleichs, getragen von Institutionen, die ihr Gewicht halten können. In Deutschland würde man sie in eine aufgeheizte, medial fragmentierte Gesellschaft einführen – ohne Fundament, ohne Übung, ohne die kulturellen Dämpfer, die in der Schweiz über anderthalb Jahrhunderte entstanden sind.
Dass in Ländern mit mehr direkter Demokratie auch das Vertrauen in die repräsentativen Institutionen höher ist, belegt vor allem eines: Stabile Demokratien sind stabil – nicht weil sie Volksabstimmungen haben, sondern weil sie die Bedingungen mitbringen, unter denen Volksabstimmungen funktionieren können. Die Kausalität läuft anders, als ihre Befürworter glauben.
Jetzt wird es mal kurz aufzählerisch, was vor allem daran liegt, dass es eben so irre viele Argumente gegen Volksabstimmungen gibt. Also: Volksabstimmungen reduzieren komplexe Fragen auf zwei unterkomplexe Antworten: ja oder nein. Wie viele Menschen soll Deutschland aufnehmen? Wie soll die Energiewende finanziert werden? Welche Kompetenzen soll die EU haben? Solche Fragen lassen sich nicht vernünftig mit einem Kreuz auf einem Stimmzettel beantworten. Parlamente können verhandeln, korrigieren und Kompromisse organisieren. Volksabstimmungen können das nicht. Der Brexit, der dieses Jahr zehnjährigen Geburtstag, nun ja, feiert, ist dafür ein ganz gutes Beispiel: Millionen Menschen trafen eine Entscheidung von historischer Tragweite, aber die eigentliche politische Arbeit begann erst danach. Das Referendum löste die Konflikte nicht, sondern verlagerte sie in eine noch schärfere Form.
Direkte Demokratie soll die Distanz zwischen Volk und Politik überwinden. Populistische Parteien aber leben gerade von der Behauptung, sie allein verkörperten den wahren Volkswillen – und alle anderen verrieten ihn. Deshalb ist keineswegs ausgemacht, dass Volksabstimmungen diese Erzählung schwächen. Sie könnten sie sogar noch verstärken. Die Themen, mit denen populistische Bewegungen erfolgreich sind, eignen sich besonders gut für emotionalisierte Abstimmungskämpfe: Migration, nationale Identität und innere Sicherheit lassen sich leichter in Ja-nein-Fragen übersetzen als Rentenreformen oder Haushaltspolitik. Wer also glaubt, direkte Demokratie werde der Demokratie ihre Würde zurückgeben, könnte ihr tatsächlich neue Angriffsflächen schaffen.
Mehr Abstimmungen bedeuten nicht mehr Diskurs
Und wer würde eigentlich die Abstimmungsfragen formulieren? Das ist keine Formalität, sondern Macht. Denn wer den Stimmzettel schreibt, beeinflusst das Ergebnis. Und wer am Ende abstimmt, ist ohnehin nicht zwingend das Volk in seiner Breite: Volksabstimmungen begünstigen, wer am besten mobilisieren kann, wer die größten Kampagnenressourcen hat, wer ein Thema am wirksamsten emotionalisiert. Das muss nicht die Mehrheit sein. Die Forschung ist hier eindeutig: In der Schweiz und in Kalifornien haben Volksabstimmungen empirisch nachweisbar zu Steuersenkungen und Sozialstaatsabbau geführt – weil die Abstimmenden überwiegend aus den Mittelschichten kommen, die auf staatliche Transfers nicht angewiesen sind. Was als Instrument des Volkes gedacht war, entscheidet in der Praxis eine sozial ausgedünnte Schrumpfversion des Volkes.
Auch die Hoffnung, Volksabstimmungen würden den Menschen das Gefühl echter Verantwortung zurückgeben, ist trügerisch. Politische Entfremdung entsteht nicht, weil man nicht abstimmen darf. Sie entsteht, weil Niederlagen in der modernen Öffentlichkeit kaum noch als legitim akzeptiert werden – sie werden als Verrat gedeutet, als Manipulation, als Systemfehler. Warum sollte ein Volksentscheid dieses Muster durchbrechen? Der Soziologe Claus Offe hat beobachtet, dass der Abstimmungsakt das „schlechtere Ich“ der Bürger begünstigt – weil man beim Kreuzchenmachen von diskursiven Anforderungen und dem Zwang zur Rechtfertigung vollständig entlastet ist. Mehr Abstimmungen bedeuten also nicht mehr Diskurs. Manchmal bedeuten sie weniger.
Die Sehnsucht nach Volksabstimmungen suggeriert, das zentrale demokratische Problem unserer Zeit sei ein Mangel an Mitsprache. Doch die meisten politischen Konflikte der Gegenwart haben ihre Ursache nicht darin, dass Bürgerinnen und Bürger zu wenig gefragt werden – sondern darin, dass politische Entscheidungen immer häufiger als wirkungslos erlebt werden. Seit Jahren wächst die Vermögensungleichheit. Wohnungen werden in vielen Städten unbezahlbar. Globale Konzerne verfügen über mehr Ressourcen als manche Staaten. Internationale Kapitalströme und europäische Vorgaben begrenzen den Handlungsspielraum nationaler Politik erheblich. Viele Menschen spüren diese Entwicklung, auch wenn sie sie nicht immer so beschreiben.
Die wesentliche demokratische Frage lautet deshalb nicht nur: Wer entscheidet? Sie lautet auch: Was kann überhaupt noch entschieden werden?
Der banale Vorteil des Parlaments
Eine Volksabstimmung schafft keine bezahlbaren Wohnungen. Sie begrenzt keine Marktmacht. Sie verteilt keinen Reichtum um. Sie sorgt nicht dafür, dass Züge pünktlich fahren. Wer direkte Demokratie als Antwort auf die Vertrauenskrise der Gegenwart präsentiert, verwechselt demokratische Verfahren mit demokratischer Gestaltungsmacht.
Mehr Abstimmungen bedeuten auch nicht automatisch mehr Zusammenhalt. Sie bedeuten zunächst mehr Niederlagen. Nach jedem Volksentscheid steht eine Seite als Gewinner da – und eine andere als Verlierer, die sich womöglich bestätigt fühlt in dem, was sie schon immer geahnt hat: dass ihre Stimme letztendlich nichts zählt, dass „die da oben“ es ohnehin anders machen, dass das System gegen sie arbeitet.
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Und wenn der Volksentscheid sich im Nachhinein als Fehler erweist? Dann hat man ein Problem. Das Parlament hat nämlich einen Vorteil, der ein bisschen banal klingt, aber es nicht ist: Wer schlechte Entscheidungen trifft, kann abgewählt werden.
Das Volk leider nicht.
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