Dem Volk einen Staatsstreich spielen

Das Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichtes in Sachen Volksabstimmung ist falsch. Denn der Gesetzgeber ging selbstverständlich davon aus, dass alle Volksentscheide bindende Wirkung gegenüber Bürgerschaft und Senat haben

Eine Analyse von Martin Schmidt

Das Urteil geht in seiner Beweisführung kumulativ vor, und zwar in Form einer Steigerung. Es werden der Reihe nach verschiedene Argumente dafür angeführt, dass die Bürgerschaft das Recht hat, trotz des Volksentscheids den Landesbetrieb Krankenhäuser zu verkaufen. Jedes Argument soll eigentlich ausreichen, aber das jeweils nächste Argument wird angeführt unter der Maßgabe, dass es beim vorigen Argument auch anders hätte ausgehen können.

1. War die Volksabstimmung am 29. Februar nur ein „Ersuchen“ des Volks an den Senat?

Das Gericht führt seine falsche Entscheidung vom Dezember vorigen Jahres in modifizierter Form weiter. Im Dezember 2003 hatte das Gericht behauptet, dass Volksentscheide, die nicht Gesetzesform haben, allgemein nur wie Ersuchen der Bürgerschaft an den Senat zu bewerten seien. Dafür wurde als Begründung herangezogen, dass Volksentscheide nach der Hamburgischen Verfassung nur „im Rahmen der Zuständigkeit der Bürgerschaft“ stattfinden dürften. Das war ziemlicher Unsinn, denn dieser Satz der Verfassung bezieht sich nicht auf die Beziehung der Bürgerschaft zum Senat, sondern auf die allgemeine Kompetenz der Hamburgischen Bürgerschaft z.B. im Verhältnis zum Bund. Er steht schon seit 1996 in der Verfassung, als Volksentscheide in Gesetzesform eingeführt wurden, definiert also auch die Reichweite von hamburgischen Gesetzen.

Diesen Fehler hat das Gericht zwar nicht eingestanden, aber nicht mehr wiederholt. Stattdessen wird die Behauptung, es handle sich nur um ein Ersuchen an den Senat, eingeschränkt auf den aktuellen Volksentscheid und dessen Formulierung. Und wie im Dezember stellt das Gericht fest, dass es entscheidend auf den Wortlaut ankomme. Ein Abstimmungstext, der den Senat auffordert, etwas zu tun, sei aber nur ein Ersuchen. Da sieht man, was passiert, wenn Juristen am Werk sind: Ganz Hamburg, einschließlich des Senats und der Parteien, hatte die Abstimmung am 29.2.2004 als einen Volksentscheid über den Verkauf des LBK verstanden. Dann kommt ein Dreivierteljahr später ein Gericht und sagt dem Volk, ihr habt das gar nicht entschieden, ihr habt nicht genau genug gelesen, was da auf dem Zettel stand. Sind dafür Juristen da?

2. Haben Volksentscheide, bei denen kein Gesetz beschlossen wird, eine Bindungswirkung für Bürgerschaft und Senat?

Das Gericht hat richtig bemerkt, dass in der Verfassung nichts steht über die Bindungswirkung eines Volksentscheids. Also fragt es, was die Verfassung wohl meint, insbesondere was die Verfassungsgeber, die Bürgerschaft und der Verfassungsausschuss der Bürgerschaft in den Jahren 1999 bis 2001, wohl gemeint und gewollt haben. Man kann ja aus dem Schweigen der Verfassung entweder den Schluss ziehen, dass diese wie selbstverständlich von der Bindungswirkung ausgeht, oder den umgekehrten Schluss, dass sie eine Bindungswirkung deswegen nicht enthält, weil sie nicht gewollt war. Das Gericht versucht letzteres zu belegen.

Es beruft sich darauf, dass vor der Beschlussfassung der neuen Regel im Verfassungsausschuss eine Anhörung stattgefunden habe. Zwar kann das Gericht mit keinem Satz belegen, dass dabei die Bindungswirkung thematisiert wurde, aber es suggeriert dies mit einem irreführenden Hinweis auf Schweizer Verhältnisse. Die Beispiele von Volksentscheiden woanders, die in der Anhörung genannt worden seien, „zeigten, dass ‚andere Vorlagen‘ [das sind die Volksentscheids-Themen, die nicht Gesetze sind] in einem ähnlichen Sinne benutzt würden wie das schweizerische Verfassungsrecht für das Initiativbegehren die Form der ‚allgemeinen Anregung‘, neben der Form des ‚ausgearbeiteten Entwurfs‘, enthält“. Und – so schlussfolgert das Verfassungsgericht – deswegen könne nicht angenommen werden, dass „sich der Verfassungsgeber über die Frage der Verbindlichkeit nicht bewusst gewesen sei“. Und zwar so, dass es eben keine Verbindlichkeit über das hinaus gebe, was ein bürgerschaftliches Ersuchen an den Senat darstelle.

„Kurzum: Das Gericht hat sich mit ziemlicher Geschwätzigkeit aus einem Problem herausgemogelt“

Genau umgekehrt ist es richtig. Denn der Unterschied zwischen den beiden Formen in der Schweiz – das hat das Gericht entweder übersehen oder im Urteil absichtlich im Unklaren gelassen – liegt nicht im Grad der Verbindlichkeit des Inhalts, sondern nur in der Form.

Für die so genannten allgemeinen Anregungen gilt nicht, dass sie nur eine Art Ersuchen sind, sondern bei ihnen bestimmt, wenn sie angenommen werden, das jeweilige Parlament nicht, ob sie gelten, sondern nur „in welcher Rechtsform sie umgesetzt werden“ (so die Verfassung des Kanton Zürich, Art. 25. Abs. 3). Das Schweizer Beispiel belegt also, anders als das Gericht behauptet, dass der hamburgische Verfassungsgeber im Jahr 2001 wie selbstverständlich davon ausging, dass alle Volksentscheide bindende Wirkung gegenüber den anderen Verfassungsorganen Bürgerschaft und Senat haben. Dass das nicht in der Verfassung steht, liegt einfach daran, dass niemand daran dachte, es könnte missverstanden werden.

Es entspricht zwar der üblichen Argumentationsweise in Urteilen und bei den meisten Rechtsgelehrten und auch der Hermeneutik vieler Literaturwissenschaftler, dass ein Text immer nur immanent ausgelegt wird, und dass selbst die Absicht des Autors/der Autoren nur aus ihren Texten abgelesen wird. Aber wer hinderte eigentlich das Gericht, in einem solchen Fall die alle noch lebenden Mitglieder des Verfassungsausschusses zu fragen, wie sie das denn gemeint haben und warum die Lücke in der Verfassung blieb? Zumindest hätte das Gericht – gegen seine das Urteil tragende Vermutung – erfahren, dass das Thema der Bindungswirkung überhaupt nicht erörtert wurde.

3. Wie lange hält ein Volksentscheid?

Das Gericht hat darin recht, dass grundsätzlich das Parlament sowohl eigene wie vom Volk erlassene Gesetze sowie Volksentscheide aufheben oder ändern kann. Und als ehemaliger Verfassungsgeber bin ich mit dafür verantwortlich, dass es keine Regel gibt, die das Parlament daran hindert. Auch die Schweiz kennt keine solche Sperrfrist. Die Verfassung hat sich stattdessen auf die guten Sitten verlassen.

Aber natürlich kann es nicht sein, dass am Tag nach einem Volksentscheid ein Parlament das Gegenteil beschließt – das wäre wahrscheinlich auch nach Auffassung dieses Gerichts eine Art Staatsstreich. Und es kann auch nicht sein, dass eine Regierung mit denselben Argumenten, mit denen sie beim Volk kein Gehör fand, nach dem Volksentscheid begründet, warum sie dem nicht folgen will.

Die dabei entstehenden Fragen nach der Abgrenzung zwischen dem, was grundsätzlich erlaubt und was blanke Willkür ist, sind das eigentliche, auch juristische, Problem des Rechtsstreits. Kann oder gar muss ein flagranter Verstoß gegen die guten Sitten verfassungsrechtlich geahndet werden?

Wenn das Gericht an dieser Stelle gesagt hätte: „Wir sehen, dass Senat und Bürgerschaftsmehrheit die Rechte des Volkes mit Füssen treten, aber die Verfassung erlaubt ihnen das, wir können nichts dagegen tun“, wäre das meiner Meinung nach zwar falsch, aber ehrenwert gewesen. Stattdessen aber wird das Verhalten von Senat und Bürgerschaftsmehrheit als vorbildlich gelobt, und unter dem Stichwort „Organtreue“ gibt es eine Märchenstunde aus der Bürgerschaft zu lesen. Da werden abgelehnte Oppositionsanträge zum Beweis dafür, dass das Landesparlament „nicht leichtfertig“ über den Volksentscheid hinweggegangen sei, sondern diesen „gewürdigt“ und danach seine Abwägung vorgenommen habe. Und der Senatsantrag, der ausdrücklich davon ausgeht, dass der Volksentscheid keine Bindungswirkung hat, wird gewürdigt als gültige Auseinandersetzung mit diesem. Dass aber Senat und Bürgerschaftsmehrheit seit der Volksabstimmung diese für unverbindlich erklärt haben, kommt in dem Urteil nicht vor. Das ist letztlich konsequent, wenn der Volksentscheid für das Gericht ja doch nur eine Bitte an den Senat war.

Kurzum: Das Gericht hat sich mit ziemlicher Geschwätzigkeit aus einem Problem herausgemogelt. Freilich hätten die Richter noch mehr Mut gebraucht als ihre Kollegen im Jahr 1993, als das Hamburgische Verfassungsgericht die Bürgerschaft auflöste wegen undemokratischer Machenschaften der CDU bei der Kandidatenaufstellung. Lang, lang ist's her.

4. Was tun?

Ab sofort sollten sich alle Volksinitiativen in Gesetzesform kleiden. Denn ganz offensichtlich ist die Hemmschwelle gegenüber vom Volk beschlossenen Gesetzen beim Senat und der Bürgerschaftsmehrheit (und dann auch beim Verfassungsgericht) größer als gegenüber anderen Entscheidungen des Volkes.

Als Nächstes muss eine Verfassungsergänzung kommen, die die Verbindlichkeit aller Volksentscheide entweder direkt oder durch Verfahrensregeln feststellt und vielleicht auch zeitliche Sperren einbaut. Wenn es nicht anders geht, muss der Versuch gemacht werden, eine solche Verfassungsänderung durch Volksentscheid herbeizuführen.