Digitalisierung der deutschen Verwaltung: Im Land der Digital Naives
Eigentlich sollte die deutsche Verwaltung schon Ende 2022 digital laufen. Das hat, nun ja, nicht ganz geklappt. Die nächste Zielmarke: Ende 2024.
Deutschland geht weiter stempeln: Noch sind wenige Verwaltungsleistungen hierzulande digitalisiert Foto: Florian Boillot
taz | Eine Baugenehmigung kann nervenaufreibend sein. Oft sind ordnerweise Formulare auszufüllen und Gutachten abzugeben. Fehlt eine Kleinigkeit, kann der ganze Prozess ins Stocken geraten. Für jeden weiteren Schritt müssen die Antragsteller:innen höchstpersönlich aufs Amt marschieren, um gedruckte Formulare abzugeben, Unterschriften zu leisten oder Informationen nachzutragen. Digitalisierung leider Fehlanzeige. Manche Bauprojekte ziehen sich so mehrere Jahre bis zu ihrer Genehmigung.
Das ist nicht gerade hilfreich in einem Land, in dem dringende Infrastrukturprojekte lange auf sich warten lassen. Brücken, Bildung, Breitband: Die Ampelkoalition wollte da ran. Anfang September formulierte Bundeskanzler Scholz im Bundestag den „Deutschland-Pakt“ als eine Art bürokratisches Beschleunigungsversprechen. Wichtige Transformationsprozesse wie die Energiewende oder der Ausbau von Breitband-Internet sollen vorankommen, indem Genehmigungen schneller erteilt werden. Ein entscheidender Bremsklotz laut Scholz: die mangelnde Digitalisierung der deutschen Verwaltung.
Von Online-Behördengängen können viele Deutsche bis heute nur träumen. 2017 hatte die Große Koalition das Onlinezugangsgesetz (OZG) beschlossen, nach dem bis Ende 2022 alle Verwaltungsleistungen auch digital zur Verfügung stehen sollten. Heute, im September 2023, ist nur ein Bruchteil der Leistungen tatsächlich schon digitalisiert. Und das längst noch nicht deutschlandweit.
Als Ende vergangenen Jahres das Scheitern der Gesetzesziele absehbar war, nahm die Ampel einen neuen Anlauf: das OZG 2.0. Was futuristisch klingt, so als würde jetzt wirklich alles von Kopf bis Fuß durchdigitalisiert, ist eigentlich nur ein Eingeständnis von Realismus. Immerhin 15 Fokusleistungen, also besonders wichtige Verwaltungsprozesse, sollen jetzt bis Ende 2024 online verfügbar sein. Gleichzeitig schärft das Gesetz, das am Mittwoch zum ersten Mal im Bundestag beraten wurde, noch einige andere strittige Punkte rund um die Digitalisierung der Verwaltung nach. Dokumente sollen Bürger:innen nur noch bei einer Behörde einreichen müssen, überflüssige Prozesse sollen nicht digitalisiert, sondern abgeschafft werden. Die einzelnen Fokusleistungen sollen nach dem „Einer-für-alle“-Prinzip zunächst nur einem Bundesland oder einer Bundesbehörde digitalisiert und dann von allen anderen Ländern übernommen werden.
Einer macht, keinen interessiert es?
Verpflichtend ist das aber laut dem aktuellen Entwurf nicht, was während der Bundestagsdebatte am Mittwoch Abgeordnete von Regierungs- und Oppositionsfraktionen in seltener Einmütigkeit kritisierten: „Es gibt keine Konsequenzen, wenn man sich nicht an die Vorgaben hält. Das muss sich ändern“, forderte beispielsweise Misbah Khan (Grüne). „Lassen Sie die Länder machen“, konterte hingegen die bayerische Staatsministerin für Digitales, Judith Gerlach, die als Vertreterin des Bundesrats anwesend war. Volker Redder (FDP) zweifelt daran, dass sich die Länder auf einheitliche Standards einlassen würden. Bayern zum Beispiel wolle die vom Bund bereitgestellte Lösung zur digitalen Identifikation nicht übernehmen. Gleiches gilt auch für viele der einzelnen Fokusleistungen.
Für die digitale Umsetzung von Baugenehmigungen ist zum Beispiel Mecklenburg-Vorpommern zuständig. Als man sich dort für die Fokusleistung gemeldet hatte, sei erst mal ein Raunen durch die Runde gegangen, berichtet Christoph Vollmer. Er ist im Landesinnenministerium als Projektleiter für den digitalen Bauantrag zuständig: „Eines der kleinsten Bundesländer übernimmt die größte Leistung, da waren die anderen Bundesländer anfänglich erstaunt“. Das sei Vollmer zufolge heute anders: „Die digitale Baugenehmigung ist ein Musterbeispiel für umfassende Digitalisierung aus dem OZG-Kontext.“
Doch wie umfassend das Online-Angebot den Bürger:innen tatsächlich zur Verfügung steht, darauf haben die Entwickler:innen keinen Einfluss. Denn keine Behörde ist verpflichtet, die digitale Entwicklung einer anderen zu übernehmen. „Von unserer Seite aus ist der Rollout in den bereits eingerichteten Kommunen nahezu abgeschlossen. Alle eingerichteten Behörden sind in der Lage, die digitale Baugenehmigung live zu schalten. Wann es dann in den einzelnen Bauämtern tatsächlich so weit ist, wird vor Ort entschieden.“ Es gehe nun vor allem darum, den Livebetrieb mit ausgewählten Anträgen zu testen, damit die Sachbearbeiter sich einarbeiten können.
Dabei bleibt ihnen nicht mehr viel Zeit: Im Zuge seines Deutschland-Pakts hat Bundeskanzler Scholz die digitale Lösung bei Bauanträgen bis Ende 2023 angekündigt. Vollmer hält diese Frist prinzipiell für realistisch, wenn in den Ländern alle Beteiligten dieses Ziel verfolgen. Das bedeute nicht unbedingt, dass zu diesem Zeitpunkt in ganz Deutschland flächendeckend das digitale Angebot aus Mecklenburg-Vorpommern eingesetzt werde, sondern lediglich, dass es überall ein digitales Angebot für die Antragstellung geben werde. Denn obwohl der aktuelle Gesetzentwurf der Bundesregierung zum OZG 2.0 am „Einer-für-alle“-Prinzip festhalten will, möchten zum aktuellen Zeitpunkt nur zehn Bundesländer die Baugenehmigung aus Schwerin übernehmen. Mit vier weiteren Ländern sei man in Gesprächen, berichtet Vollmer. Es habe aber vielerorts schon vor der Verabschiedung des ersten OZG eigene Entwicklungen für digitale Baugenehmigungen gegeben.
Berlin hisst die weiße Fahne
Obwohl also noch einige Fragen offen sind, sind die Aussichten in Mecklenburg-Vorpommern deutlich besser als bei vielen anderen Fokusleistungen. Bei zehn von 15 gibt es zumindest schon eine digitale Antragstellung und digitale Bescheide, wie ein Sprecher des Bundesinnenministeriums der taz sagte. Ob dabei die gesamten Prozesse in den Behörden selbst schon digital ablaufen, konnte ein Sprecher des Ministeriums nicht beantworten. Die Zuständigkeit hierfür liege in der Verantwortung von Ländern und Kommunen.
Flächendeckend im Einsatz ist bislang nur eine einzige Leistung als quasi 16. Fokusleistung: Der Energiezuschuss für Studierende, den die Ampel nach Beginn des Ukraine-Kriegs beschlossen hatte, wurde komplett digital abgewickelt. Besonders düster sieht es bei der Digitalisierung des Passwesens aus. Die sollte eigentlich das Land Berlin bis Ende 2024 umgesetzt haben. Doch im Mai zeigte eine schriftliche Anfrage des Grünen-Abgeordneten Stefan Ziller, dass der Senat die Aufgabe ans Bundesinnenministerium abgegeben hat.
Inhaltlich ergibt die Arbeitsteilung durchaus Sinn, da das Innenministerium ohnehin für Teile des Passwesens verantwortlich ist. Doch mit der Zusage, einen Verwaltungsprozess zu digitalisieren, übernimmt ein Bundesland auch immer die Verantwortung für den langfristigen Betrieb des digitalen Systems für alle anderen Länder. Auch hierfür fühlt Berlin sich nun aber nicht mehr zuständig. Bislang sei die Suche nach einem anderen Bundesland, das den Betrieb übernehmen könne, vergeblich verlaufen – Ausgang ungewiss.
Die Posse rund um den Personalausweis ist ein Symptom für einen grundlegenden Fehler in der Architektur der deutschen Verwaltungsdigitalisierung, den Fachleute schon lange kritisieren. Anders als beispielsweise das Digitalisierungsmusterland Estland verzichtete Deutschland darauf, der digitalen Verwaltung im ersten Schritt ein solides, technisches Fundament, ein sogenanntes Backend, zu schaffen. Estland hat schon 2001 begonnen, sichere Kommunikationswege zwischen Behörden und Bürger:innen, eine verlässliche Möglichkeit, sich online auszuweisen und eine grundlegende IT-Infrastruktur zu schaffen, an die alle einzelnen digitalen Prozesse angeschlossen wurden – die beste Garantie, dass alle Systeme am Ende auch zusammenpassen.
Deutschland jedoch fängt bei vielen einzelnen Leistungen gleichzeitig an zu digitalisieren. Der Nachteil: In Ländern und Kommunen wurden vielerorts eigenständig Prozesse digitalisiert – unter unterschiedlichen technischen Voraussetzungen. Für jedes einzelne Projekt muss nun sichergestellt werden, dass sie mit den verschiedenen technischen Systemen, die in den Behörden zum Einsatz kommen, zusammenpassen. Das für die einheitlichen Digitalprojekte des Bundes sicherzustellen, beispielsweise die Online-Ausweisfunktion, ist noch relativ einfach.
Doch technisch gesehen ist die deutsche Behördenlandschaft ein Flickenteppich. Eine Änderung, die an einem Projekt in einem Bundesland vorgenommen wird, kann dazu führen, dass es in einem anderen Land mit anderen technischen Voraussetzungen nicht mehr funktioniert und mühsam angepasst werden muss. Das Innenministerium verweist auf die verfassungsrechtliche Autonomie der Länder, die es nötig gemacht habe, auch bereits bestehende Lösungen mit einzubinden. Im Verlauf der Umsetzungen des OZG solle aber auch die „Konsolidierung hin zu einem einheitlichen Backend“ stattfinden, so ein Sprecher.
Leser*innenkommentare
Octarine
Warum funktioniert das nicht?
Weil wir, in der Realität, wie im Artikel, unterschiedliche Kategorien vermischen.
Das eine ist die elektronische Datenverarbeitung, also die Erfassung, Übertragung und Speicherung von Daten.
Das ist aber das geringste aller Probleme.
Und der Umgang mit Verwaltungsprozessen, die technische, wirtschaftliche und soziale Situationen unter Einhaltung rechtlicher Vorgaben, korrekt abbilden und Entscheidungen ermöglichen.
Das sollte vor dem Hintergrund einer föderalen Struktur mit Bund, Ländern und Kommunalen Strukturen und entsprechenden Bundes- und Landesbehörden mit entsprechendem Eigeninteresse geschehen.
Auch nicht zu ignorieren ist die Mischung aus unverständlichem Behördendeutsch und problematischen IT Entwicklern, Programm, Struktur, Interface, (Murphys Gesetz).
Bei unserm Zustängigkeitswirrwar sorgen wir nur für mehr Probleme, weil wir eine "black box" erschaffen, die es dem "User" unmöglich macht Prozesse nachzuvollziehen und Fehler rechtzeitig zu korrigieren.
Was wir wirklich brauchen, sind klaren Strukturen, weniger Vorschriften und Regeln, in einer klaren und verständlichen Sprache und Personal in den Ämtern, die sich als Interessenvertreter der Menschen verstehen.
Alex_der_Wunderer
@Octarine ...das Personal in Ämtern, ist meist angewiesen, ihre Aufgaben - Weisungs-,Richtlinien-,Vorgaben-,Gesetzestreu abzuarbeiten...
Um etwas " zu verstehen" geht es dabei nicht unbedingt in erster Linie...
Bolzkopf
Internationale Studien zeigen, dass Korruption und Vetternwirtschaft Hauptgründe für Stillstand in der Verwaltung sind.
Das bedeutet nicht, dass einzelne Leute sich schmieren lassen (schließt es aber auch nicht aus).
Vielmehr ist es so, dass "nicht alle Interessen angemessen berücksichtigt wurden"
Und das bedeutet de facto, dass da noch irgendwo Leute bzw. Firmen sitzen die sich die Taschen vollstopfen wollen und den Hals noch nicht voll haben.
Dass es hier zu Lande kein größeres Projekt ohne diese "Effekte" gibt pfeifen die Spatzen vom Dach.
Schauen wir doch beispielsweise mal auf die LKW-Maut (tollcollect), DE-Mail (post), El. Gesundheitskarte (gematik), Digitalisierung an den Schulen (Schulbuchverlage, Tablethersteller) ...
Rudolf Fissner
@Bolzkopf "Internationale Studien zeigen, dass Korruption und Vetternwirtschaft Hauptgründe für Stillstand in der Verwaltung sind."
Studien renommierter Universitäten in den USA haben gezeigt, dass das in DE kein valider Grund ist. 🤓
SeppW
@Bolzkopf "Und das bedeutet de facto, dass da noch irgendwo Leute bzw. Firmen sitzen die sich die Taschen vollstopfen wollen und den Hals noch nicht voll haben."
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Bei der Digitalisierung der Behörden sind da Arbeitnehmervertreter ganz vorne dabei. Man hat mit Hinblick auf den Fakt, das man bei einer digitalen Behörde locker 50% des Personals nicht mehr braucht, natürlich kein Interesse daran das dieses Projekt zeitnah umgesetzt wird.
Gefühlt 80% der Verwaltungsprozesse sind nur noch künstliche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, die eine Software ohne Probleme in Sekundenschnelle erledigen könnte...wenn man das denn wollte.
Bolzkopf
@SeppW Tja, das gilt für den Automobilsektor auch (erhalt der Werkstätten)
Und das galt Jahrzehnte lang auch für die Kohle (nicht ins Bergfreie fallen)
Das ganze hat natürlich schon etwas von der DDR-Doktrin
"Arbeit um jeden Preis".
Und wer glaubt, dass durch die Personaleinsparung bei der Digitalisierung die Leistungen auch nur einen Heller billiger werden ist selbstverständlich auf dem Holzweg.
Aber davon ab: Wir haben in anderen Branchen Fachkräftemangel !
Juhmandra
...und so muss ich - reales Beispiel für den heutigen Tag - einen Antrag für einen Patienten per Fax an die Krankenkasse schicken, dann auch schriftliche Antwort warten (welche der Pat. erhält), um dann ein offline ausgefülltes Formular mit der Post zurück zu schicken.
Einscannen wird nicht akzeptiert, Fax schon; am Schluß muss aber das Original vorliegen.
Dauer des Vorgangs: schätze mal ca. 1-2 Wochen.....
Und dies ist nur 1 Vorgang von unzähligen in unserem Flickenteppich...
Ingo Bernable
@Juhmandra Hintergrund der vielen Faxgeräte in den Behörden ist auch, dass diese lange Zeit als relativ manipulations- und fälschungssicher galten. Inzwischen ist das aber längst nicht mehr der Fall.
Alex_der_Wunderer
@Ingo Bernable ...gerade bei Gerichten konnte mit gefaxten , selbst zusammen " gebastelten " Vollmachten viel Murks angestellt werden...
hedele
Das Problem ist, dass der Gesetzgeber selbst vom Thema keinerlei Ahnung hat und sich einen leeren Karton mit Aufschrift "digital" bestellt. So wurde für Anwälte für 3 Mio. ein eigenes E-Mail-System eingeführt, an dessen Pflege bei nur 160.000 Teilnehmern kein Unternehmen echtes Interesse hat und das deshalb mit permanenten Systemabstürzen lebt. Dabei gibt es Open-Source-Lösungen zuhauf, die weiterzuentwickeln und zu pflegen einem demokratischen Gemeinwesen viel besser zu Gesicht stünde. Das Problem des fehlenden Backends begegnet einem auf Schritt und Tritt: Für vieles ist weiterhin Schriftform erforderlich. Aber deren digitale Entsprechung hat der Gesetzgeber in typischem Überregulierungswahn mit Chipkarte und Kartenlesegerät plus einer Signatur für ein paar hundert Euro in blinder Panik so extrem kompliziert gemacht, dass es sich eben kein Normalsterblicher leisten kann und eine Kündigung oder eidesstattliche Vericherung z.B. nun doch auf Papier einreicht - und dann wird sie gescannt, so dass alle Sicherheitsmerkmale der Unterschrift weg sind. Ein Ausweg wäre, statt der überregulierten qualifizierten Signatur grundsätzlich auch die bloß fortschrittliche Signatur der EU gelten zu lassen. Aber das fällt dem Gesetzgeber nicht ein. Aber die Prozesse sind auch an sich bürgerfeindlich und bevormundend: Statt offene XML-Sätze für die Formulare der Behörden online zu stellen, so dass jeder sich spontan mit selbst entwickelter Software daran abarbeiten kann, hütet der Staat seine XML-Sätze wie ein Staatsgeheimnis und rückt sie nur auf Druck über das Informationsfreiheitsgesetz heraus. Es fühlt sich an wie im Mittelalter: Jeder findet Bücher an sich total toll und will unbedingt dabei sein, nur lesen und schreiben kann leider gerade keiner.
SeppW
Im Prinzip müsste man das Land für 1-2 Jahre schließen und die komplette Verwaltung, von der Kommune bis zum Bund, umbauen und an moderne Standards und Technik anpassen. Das wäre aber nur die halbe Miete.
Die schwierigere Aufgabe wäre die Amtsstrukturen zu modernisieren und aus den 50er Jahren herauszuführen. Das bedeutet allerdings ein gewaltiger Personalumbau. Sprich 50% der Angestellten können direkt gehen, die brauchen wir nicht mehr. Allen voran diejenigen, die es in Punkto Digitalkompetenz gerade so schaffen einen PC ein- und auszuschalten oder einen Mail-Anhang zu öffnen.. um den dann auszudrucken und per interner Hauspost weiterzuschicken, weil das "Weiterleiten" einer E-Mail ja Teufelswerk ist.
Am Ende steht eine voll digitale Verwaltung wo der Bürger nur noch in den seltensten Fällen vorstellig werden muss....und 75 % weniger Personal benötigt.
Ingo Bernable
Ohne gemeinsame Standards und Schnittstellen ist halt zwangsläufig klar, dass es sehr aufwändig, sehr teuer und sehr schlecht wird, wenn es nicht gleich komplett scheitert. Warum nicht einfach ein vorhandenes und praxiserprobtes Backend wie das estnische lizensieren, wo nötig anpassen, und dann auf dieser gemeinsamen Basis die einzelnen Verwaltungsvorgänge implementieren? Sicher, die bereits in den Ländern vorhandenen Systeme müssten dann für das neue Backend portiert werden, aber in der Summe kann das unmöglich mehr Aufwand bedeuten als dezentral und mäßig koordiniert Flickwerk zu entwickeln und dann ex-post irgendwie zusammenführen zu wollen.
Rudolf Fissner
@Ingo Bernable Sicher sind die estnischen in Software gegossenen Workflows in der Verwaltung nicht die gleichen wie in DE.
Ingo Bernable
@Rudolf Fissner Deshalb schrieb ich ja auch nur vom Backend, also der technologischen Basis für "sichere Kommunikationswege zwischen Behörden und Bürger:innen, eine verlässliche Möglichkeit, sich online auszuweisen und eine grundlegende IT-Infrastruktur zu schaffen, an die alle einzelnen digitalen Prozesse angeschlossen wurden – die beste Garantie, dass alle Systeme am Ende auch zusammenpassen". Stattdessen scheint hier jede Kommune erstmal ihr eigenes Backend zu schaffen.
Rudolf Fissner
@Ingo Bernable Wenn Sie mit Backend Dinge wie eine Datenbank oder einen HTTP Server meinen, dann ich bei Ihnen. Aber das Rad wird eh nie neu erfunden.
Workflows aber sind keine allein Frontend-seitigen Dinge. Frontends spiegeln die Präsentationslogik von Workflows wieder. Backendseitig wird die Businesslogik implementiert.
Das ist der Grund weshalb das estnische System keine Software von der Stange ist, an der man ein paar Stellschrauben verstellt. Das estnische System bildet das estnische Verwaltungsrecht und estnische Verwaltungsprozesse ab.
Auf kommunaler Ebene werden in DE in den aller seltensten Fällen eigene Lösungen entwickelt. Dies geschieht vor allem auf Länderebene. Einzelne Kommunen sind dabei nur als Early Adapters / Beta Tester involviert.
Alex_der_Wunderer
@Ingo Bernable ...tja, wo ein Wille - schon laaaange ein Weg, programmieren ein Klacks - vielleicht kein Wille - zudem steht in vielem unser Datenschutz davor...
Ingo Bernable
@Alex_der_Wunderer "zudem steht in vielem unser Datenschutz davor..."
Das ist eine Behauptung die durch ständige Wiederholung auch nicht wahrer wird. Wenn man will, ist es selbstverständlich möglich solche Systeme auch datenschutzfreundlich umzusetzen (Stichwort: privacy by design). Das ständige Eindreschen auf Datenschutz als angeblich grundsätzliches Problem das man am Besten ganz abschaffen möchte dient vor allem jenen die sich den gläsernen Bürger wünschen.
Alex_der_Wunderer
@Ingo Bernable 👍👍
Alex_der_Wunderer
@Ingo Bernable ...ganz gleicher Meinung )))
SeppW
@Ingo Bernable "Warum nicht einfach ein vorhandenes und praxiserprobtes Backend wie das estnische lizensieren, wo nötig anpassen, und dann auf dieser gemeinsamen Basis die einzelnen Verwaltungsvorgänge implementieren? "
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Weil der Förderalismus in diesem Fall eine effiziente Digitalisierung verhindert. Die gehört in diesem Fall ausgesetzt.
Die Ukraine hat während des Krieges (!) innerhalb weniger Wochen alle Schulbücher digitalisiert und ein funktionierendes digitales Schulsystem eingerichtet. Das haben wir trotz Pandemie und damit verbundenen Dringlichkeiten nicht mal im Ansatz geschafft.
Alex_der_Wunderer
@SeppW 👍👍
Alex_der_Wunderer
...hui - Behörden sind ja ganz fix - meine erste Ausbildung zum - damals nannte es sich " Datenverarbeitungskaufmann "- 1985 gemacht...schmunzel